![]() oktober 1997
van het afvalbeleid van de Nederlandse Antillen Inhoudsopgave
In het streven naar duurzame ontwikkeling voor de Nederlandse Antillen, kan niet voorbij worden gegaan aan de benadering die is ontwikkeld voor en door de zogenaamde Small Island Developing States. Dit zijn de uitgangspunten van milieu- en natuurbeleid van de Nederlandse Antillen, zoals neergelegd in de Contourennota. Deze nota "Raamwerk van het afvalbeleid van de Nederlandse Antillen" is een uitwerking van de hoofdlijnen, zoals gesteld in de Contourennota. Op dit moment zijn op de Nederlandse Antillen de meest zichtbare knelpunten een op vele plaatsen niet adequate inzameling en eindverwerking van afval, en worden nog nauwelijks mogelijkheden benut tot terugdringing van de hoeveelheid. De hoofddoelstelling van het afvalbeleid is de totale hoeveelheid afval te reduceren. Concreet zal het beleid gericht zijn op preventie, hergebruik en verantwoorde eindverwerking van afval. Stapsgewijs zal het afvalbeleid van nu af aan worden uitgewerkt. Er is op de Nederlandse Antillen geen goed beeld van de hoeveelheid en de samenstelling van het afval. Deze basisinformatie is noodzakelijk alvorens beleidsdoelen kunnen worden gesteld. De aanpak van het afvalprobleem vind plaats langs twee sporen. Het basisniveau - dat zijn de minimale voorzieningen voor een goed georganiseerde inzameling en het stortbeheer - moet eind 1998 op elk eiland bereikt zijn. Parallel zal gewerkt worden aan het streefniveau, i.e. het voorkomen van afval en het hergebruik van geselecteerde afvalstromen, waarbij de voorkeur uitgaat naar een zo vroeg mogelijk scheiden van afval. Criteria voor de selectie van afvalstromen die moeten worden hergebruikt, zijn het beperken van het stortvolume, de afzetmogelijkheden en de bedreiging voor het milieu. Lokaal hergebruik heeft voorrang op hergebruik elders. Jaarlijks wordt getracht de inzameling en het hergebruik van een á twee afvalstromen op te starten. Normen voor een verantwoorde eindverwerking zullen op de lange termijn worden vastgesteld, alsmede zullen alternatieven voor de huidige eindverwerking worden bestudeerd. Milieugevaarlijke afvalstoffen krijgen speciale aandacht: een inventarisatie om de hoeveelheden en de samenstelling te bepalen, aparte inzameling en aparte eindverwerking. Voor de realisatie van het beleid zal op maat gesneden instrumentarium - beleidskaders, juridische, financiële en sociale instrumenten - sturing geven. Overheid, bedrijfsleven en burgers hebben ieder een taak in deze. Samenwerking tussen de eilanden van de Nederlandse Antillen, samenwerking met Aruba en regionale initiatieven op het gebied van afval, zal door de centrale overheid worden bevorderd. Om de voortgang van de uitvoering van het beleid te monitoren, zal jaarlijks overleg gevoerd worden waaraan in elk geval de centrale overheid en de eilandelijke overheden participeren. Deze nota is in samenwerking tussen centrale overheid en eilandelijke overheden opgesteld. Kleine landen zoals de Nederlandse Antillen - met een populatie van 200.000 verdeeld over twee benedenwindse eilanden en op 900 km afstand drie bovenwindse eilanden - ondervinden nadeel van hun schaalgrootte in hun streven naar een uitgebalanceerde en duurzame ontwikkeling. Het geringe oppervlak van de afzonderlijke eilanden resulteert in een beperking van natuurlijke hulpbronnen en aldus in de mogelijkheden om zelf rendabel te kunnen produceren. Daarom worden voor het in stand houden van de economie de benodigde goederen en produkten - waaronder ruwe olie - geïmporteerd. Hiertegenover worden slechts weinig produkten geëxporteerd. Toerisme, financiële dienstverlening, met name offshore, en handel zijn de belangrijkste economische activiteiten op de Nederlandse Antillen. Op kleine schaal zijn er lichte industriële activiteiten. Op Curaçao zijn enkele zware industriële activiteiten zoals olieraffinage en havenactiviteiten zoals (olie)overslag en scheepsreparatie. Op Bonaire en Sint Eustatius zijn olie-overslag activiteiten. De produkten nodig voor het overleven op de eilanden worden geïmporteerd, maar na gebruik niet meer geëxporteerd. De accumulatie van stoffen die daarbij plaatsvindt, resulteert op ieder eiland in een enorme hoeveelheid afval. Daarbij doet de beperkte schaalgrootte opnieuw van zich spreken. De ruimte om grote hoeveelheden afval te storten is beperkt en staat onder grote druk van andere maatschappelijke activiteiten waarvoor ruimte benodigd is. Naast de grote hoeveelheden afval die vrijkomen, kan de aard van het afval een bedreiging zijn voor de volksgezondheid, alsook voor het milieu en de natuur in het algemeen. Op deze manier bestaat de mogelijkheid dat gebieden niet meer multifunctioneel ingezet kunnen worden en beschikbare ruimte verloren gaat. Saneringskosten van vervuilde grond zijn immers dermate kostbaar, dat eenmaal verontreinigde grond waarschijnlijk nooit meer anderszins gebruikt kan worden. Gezien het bovenstaande, is afval een van de prioriteiten in het milieubeleid van de Nederlandse Antillen. In de nota "Contouren van het Milieu- en Natuurbeleid van de Nederlandse Antillen", 1996 - 2000, zijn de hoofdlijnen van het afvalbeleid weergegeven. In onderliggende nota worden deze hoofdlijnen nader ingevuld. De uitgangspunten en de hoofddoelstelling van het afvalbeleid worden nogmaals weergegeven. Daarna volgt een schets van het afvalprobleem. Vervolgens wordt ingegaan op de aanpak: de hoeveelheid en de samenstelling van het afval, het basisniveau, het streefniveau, een verantwoorde eindverwerking en - in een aparte paragraaf - de milieugevaarlijke afvalstoffen. De instrumenten worden behandeld en tenslotte wordt de rol van betrokkenen - de spelers - geschetst. Om dit raamwerk toegankelijker
te maken is gekozen voor een weergave, waarbij de acties overzichtelijk
zijn opgesomd en gekenmerkt zijn met het • tekentje. De verschillende bevoegde
instanties zullen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid deze acties binnen
de gestelde kaders op maat uitwerken en uitvoeren. In de bijlage is aangegeven
waar de verantwoordelijkheid voor de realisatie van deze acties ligt: bij
de centrale overheid, of bij de eilandelijke overheden.
2. Uitgangspunten en doelstellingen van het afvalbeleid Het streven naar een duurzame toekomst is voor de Nederlandse Antillen het uitgangspunt van het milieu- en natuurbeleid. Onder duurzame ontwikkeling wordt verstaan het voorzien in de behoeften van de huidige generatie, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien. Dat betekent dat er verantwoord moet worden omgegaan met schaarse middelen zoals grondstoffen, milieu, natuur en ruimte. In het streven naar duurzame ontwikkeling voor de Nederlandse Antillen kan niet voorbij worden gegaan aan de benadering die is ontwikkeld voor en door de zogenaamde Small Island Developing States. SIDS worden door hun specifieke geografische, sociale en economische kenmerken belemmerd in het streven duurzame ontwikkeling consequent als beleidslijn door te voeren. Dit uitgangspunt komt zeer duidelijk naar voren in de diverse aspecten van het afvalbeleid zoals preventie, hergebruik en eindverwerking. Duurzame ontwikkeling als uitgangspunt, gezien vanuit de SIDS-benadering, is vastgelegd in zowel de Regeringsverklaring (1994 - 1998) als in de Contourennota (1996). In de Contourennota zijn vijf prioriteiten van het beleid vastgesteld, waaronder het thema "afval en afvalwater". De hoofddoelstelling van het afvalbeleid is het verminderen van de totale hoeveelheid afval. Meer concreet zal het beleid gericht zijn op de volgende drie lijnen:
De doelstellingen zullen
bereikt worden door het inzetten van financiële, juridische en sociale
instrumenten. Intensieve voorlichting en educatie zullen het succes van
het beleid bepalen. Samenwerking - in eerste instantie tussen de eilanden
van de Nederlandse Antillen en Aruba en met andere landen van de regio
- is van essentieel belang.
Op dit moment zijn op de Nederlandse Antillen de meest zichtbare knelpunten: Niet alle eilanden hebben een afvalstoffenplan tot hun beschikking, worden heffingen geïnd voor de inzameling van afval, en worden storttarieven gehanteerd.De inzameling van het afval is op verschillende wijzen geregeld. Op Bonaire (1994) en Curaçao (1996) zijn overheids N.V.'s belast met de inzameling van het afval, terwijl op Sint Maarten de inzameling aan particuliere bedrijven is uitbesteed. Op Saba en Sint Eustatius voert de overheid zelf de inzameling uit. Er zijn diverse redenen aan te voeren waarom de inzameling niet adequaat is:
Op Bonaire en Curaçao wordt de stortplaats door overheids N.V.’s beheerd. Op Sint Maarten is het beheer aan een particuliere onderneming uitbesteed, terwijl op Saba en Sint Eustatius de overheid het beheer over de stort zelf uitvoert. Op alle eilanden van de Nederlandse Antillen wordt het afval gestort op niet geïsoleerde stortplaatsen. De knelpunten op de stortplaatsen zijn:
Op het traject van preventie wordt nog onvoldoende gedaan. Dit heeft de volgende oorzaken:
Bijna alle afvalstoffen komen uiteindelijk op de stort terecht. Slechts op zeer kleine schaal worden initiatieven op het gebied van hergebruik ondernomen. In 1996 en 1997 zijn inventarisaties uitgevoerd naar de hergebruiksinitiatieven op de eilanden van de Nederlandse Antillen (en Aruba). De knelpunten zijn:
4.1 hoeveelheden en samenstelling Er is op de Nederlandse Antillen geen goed beeld van de hoeveelheid en de samenstelling van het afval. In 1996 heeft op Sint Eustatius en Saba een onderzoek plaats gevonden. Van Bonaire, Curaçao en Sint Maarten zijn er ramingen van de hoeveelheid en de samenstelling van het afval. Het is van belang een goed beeld te hebben van de hoeveelheden en samenstelling van het afval. Door deze gegevens te verzamelen wordt het probleem zichtbaar in kwantitatieve en kwalitatieve zin. Pas dan kunnen concrete afspraken - bijvoorbeeld m.b.t. reductie of verwerking - worden gemaakt. • 4.1 monitoren hoeveelheden en samenstelling afvalDe aanpak van het afvalprobleem vindt plaats langs twee sporen: 2. het werken aan het streefniveau.
Teneinde de doelstelling verantwoorde eindverwerking te kunnen verwezenlijken moet allereerst een samenhangend pakket van minimumvoorzieningen op afvalgebied aanwezig zijn. Dit voorzieningenniveau wordt aangeduid als het basisniveau. Het basisniveau betreft de goed georganiseerde inzameling en het stortbeheer. Het basisniveau moet op alle eilanden eind 1998 bereikt zijn. Enkele concrete aktiepunten die vallen onder een goed georganiseerde inzameling zijn: • 4.3 inzameling met een voldoende frequentie • 4.4 beschikbaar en geschikt materieel voor de inzameling • 4.6 een stortplan • 4.7 beschikbaar en geschikt materieel ten behoeve van het beheer van de stort Parallel aan de activiteiten die onder het basisniveau vallen, zal gewerkt worden aan het streefniveau. Het streefniveau is gericht op de verwezenlijking van de eerste twee doelstellingen van het afvalbeleid. Het betreft de preventie van afval en het hergebruik van geselecteerde afvalstoffen. De centrale overheid neemt het initiatief om op landsniveau regulerende instrumenten te ontwikkelen, en zo inhoud te geven aan de preventie van afval. Regulerende instrumenten hebben tot doel de keuze voor milieuvriendelijke produkten te bevorderen. Milieuvriendelijke produkten zijn op duurzame wijze geproduceerde goederen met een lange levensduur, die weinig afval veroorzaken en bovendien zijn opgebouwd uit componenten die geschikt zijn voor hergebruik, en als laatste zo min mogelijk gevaar voor het milieu opleveren bij de eindverwerking. Niet-milieuvriendelijke produkten kunnen extra belast worden, enerzijds als stimulans tot het gebruik van milieuvriendelijke alternatieven en anderzijds om de verwerking van het afval dat zij produceren te kunnen financieren. Speciale aandacht verdient de beperking van het gebruik van milieugevaarlijke stoffen, zoals CFK's (chloor-fluor-koolwaterstoffen) en asbest, alsook de overmatige toepassing van (moeilijk afbreekbare) verpakkingsmaterialen. Voor eind 1997 wordt nagegaan welke mogelijkheden voor preventie benut kunnen worden. • 4.11 doen opnemen van het afvalaspect in de berekening van de leges van hindervergunningen • 4.12 nagaan van de mogelijkheden voor preventie van het gebruik van CFK's, asbest, verpakkingsmaterialen De volgende stap is hergebruik. Door afvalstoffen opnieuw te gebruiken wordt het te storten volume gereduceerd waardoor minder stortruimte benodigd is. Bovendien wordt aan het principe zuinig omgaan met grondstoffen, milieu en natuur inhoud gegeven. Op het hergebruiktraject wordt zoveel mogelijk de voorkeur gegeven aan zo vroeg mogelijk scheiden van afval - de economische waarde van "schone" stromen is namelijk hoger - en aan produkthergebruik - bijvoorbeeld het opnieuw vullen van drankverpakkingen - gevolgd door materiaalhergebruik - recycling van glas. In het algemeen moet de overheid hergebruik stimuleren en de randvoorwaarden daartoe creëren. Infrastructurele voorzieningen dienen te worden aangebracht om afval gescheiden te kunnen inzamelen. Centrale locaties, overslagstations, waar gescheiden afvalstromen samen komen en gedeeltelijk of geheel verwerkt kunnen worden, bieden de mogelijkheid een aantal activiteiten gezamenlijk te kunnen uitvoeren. Tevens moet voorzien worden in het terugvoeren in de grondstoffen kringloop. Lokaal hergebruik heeft daarbij voorrang op hergebruik elders. Door de schaal van de Nederlandse Antillen, zal rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat dit elders moet gebeuren. • 4.15 faciliteren van de opzet van centrale verwerkingslocaties 2. de afzetmogelijkheden en 3. de belasting van het milieu. • 4.17 implementatieplan autowrakken en autobanden Hergebruik wordt bij voorkeur op lokaal niveau, per eiland, aangepakt. Sommige deelstromen kunnen relatief eenvoudig hoge volumereductie opleveren, bijvoorbeeld composteren van gft-afval en verkleinen van bouw- en sloopafval, en kunnen daarna nuttig worden hergebruikt. Andere deelstromen zullen, voor zover er een gemeenschappelijke deler bestaat en schaalvergroting voordelen oplevert, in gezamenlijk verband worden aangepakt. Om het hergebruik van de verschillende afvalstoffen financieel mogelijk te maken, zal voor stoffen of producten bepaald moeten worden op welk aangrijpingspunt de regulering toegepast dient te worden. Bijvoorbeeld in de autobranche door op het moment van aankoop een verwijderingsbijdrage te berekenen. • 4.20 voorlichting en educatie gericht op hergebruik Tenslotte zullen onder de doelstelling "verantwoorde eindverwerking" normen worden vastgesteld waaraan de eindverwerking moet voldoen. Ook zullen alternatieven voor het storten in landfills serieus worden bekeken. Er wordt bijvoorbeeld gedacht aan kleinschalige verbrandingsovens voor geselecteerde afvalstromen. Voor deze doelstelling is geen tijdsplanning afgesproken. • 4.21 opstellen van normen voor de eindverwerking4.5 Milieugevaarlijke afvalstoffen De categorie milieugevaarlijke stoffen krijgt extra aandacht, omdat daar de grootste dreiging vanuit gaat. Milieugevaarlijke afvalstoffen zijn stoffen, die door hun chemische of fysische eigenschappen ernstig gevaar vormen voor mens en milieu. Het is van belang een goed beeld te hebben van de hoeveelheden en samenstelling van het milieugevaarlijk afval. Door deze gegevens te verzamelen wordt het probleem zichtbaar in kwantitatieve en kwalitatieve zin. Pas dan kunnen sturingsmechanismen - bijvoorbeeld m.b.t. preventie, verwijdering, verwerking, definitieve eindverwerking - worden opgesteld. aangegeven hoe om te gaan met de verwijdering, verwerking, bewerking, bewaring, invoer en uitvoer. In lijn met het Verdrag van Basel betreffende het grensoverschrijdend transport van milieugevaarlijke afvalstoffen, is tussen de Nederlandse Antillen en Nederland een ministeriële overeenkomst afgesloten, die de mogelijkheid biedt om onder voorwaarden milieugevaarlijke afvalstoffen naar Nederland te transporteren voor verantwoorde verwerking aldaar. Het milieuhygiënisch verantwoord storten is de laatste optie voor deze afvalstroom. • 4.28 apart aanbieden milieugevaarlijke afvalstoffen • 4.29 stimuleren hoogwaardige definitieve eindverwerking • 4.30 milieuhygiënisch verantwoord storten van milieugevaarlijke afvalstoffen In dit hoofdstuk wordt nader
ingegaan op het instrumentarium dat zal worden ingezet om het afvalbeleid
en de uitvoering daarvan te realiseren.
Nog niet alle eilanden van de Nederlandse Antillen hebben een vastgesteld afvalbeleidsplan. Er moet gestreefd worden om, binnen het raamwerk van het nationale afvalbeleid, te komen tot afvalaktieplannen voor elk eiland afzonderlijk. Deze plannen dienen afgestemd te zijn op de specifieke lokale afvalproblematiek. Voor de realisatie van het beleid zullen juridische instrumenten sturing geven. Deze instrumenten hebben tot doel de verschillende stappen in de afvalketen, preventie, inzameling, transport, verwerking en definitieve verwijdering te regelen. In voorgaande paragrafen zijn reeds een aantal opgesomd. In lijn met internationale verplichtingen, het nationale beleidskader, en de eilandelijke beleidsvisie zal in nauwe samenwerking tussen centrale overheid en eilandelijke overheden een model afvalstoffenverordening worden opgesteld. Een model afvalstoffenverordening biedt een juridisch kader voor het realiseren van een afvalstoffenbeleid per eiland. Ieder eiland kan die elementen uit de modelverordening overnemen die noodzakelijk zijn om dit beleid te realiseren. Hierbij moet aandacht besteed worden aan de noodzakelijke samenhang tussen de diverse bepalingen en de duidelijkheid naar de diverse doelgroepen en de burgers. Om de doelstellingen van het beleid te kunnen realiseren, zullen onder andere financiële instrumenten worden toegepast. Deze instrumenten hebben een tweeledig doel, enerzijds als bestemmingsinstrument - het vergaren van middelen om kostendekkend te kunnen werken -, anderzijds als reguleringsinstrument - ten behoeve van de benodigde gedragsverandering, bijvoorbeeld het scheiden van afval. Het succes van de toepassing van deze instrumenten is mede afhankelijk van de bepaling van het juiste aangrijpingspunt. In voorgaande paragrafen
is reeds aangegeven welke financiële instrumenten overwogen worden.
De sociale instrumenten trachten een wisselwerking op te roepen tussen overheid en burgers, met als doel de eigen verantwoordelijkheid en milieubewust handelen te bevorderen. Het sleutelwoord hierbij is intensieve voorlichting en educatie. De overheid is, om redenen van volksgezondheid, welzijn en milieu verantwoordelijk voor de afvalverwijdering. In dit kader is het de taak van de overheid de beleidskaders aan te geven, alsmede er voor zorg te dragen dat de regelgeving en de financiën om de gestelde beleidsdoelen te kunnen bereiken op orde zijn. Het is niet vanzelfsprekend dat de overheid de uitvoerende taak - inzameling, verwerking, definitieve verwerking - zelf (volledig) uitvoert. Diezelfde overheid kan deze taak, weliswaar namens hen, laten uitvoeren. In dit geval is het dan wel de taak van de overheid om er op toe te zien, dat de verwijdering op een doelmatige en milieuverantwoorde wijze geschiedt, en dat de gestelde milieuregels worden nageleefd. • 6.1 toezicht op de afvalverwijdering Het bedrijfsleven moet worden aangespoord om mee te werken aan het oplossen van de afvalproblematiek. Als aangrijpingspunt kan dienen de diverse sectoren van het bedrijfsleven of de specifieke afvalstromen die ontstaan. Als basisprincipe geldt daarbij: een ieder wordt geacht zijn verantwoordelijkheid ten opzichte van het milieu te kennen en zijn handelen daarna te richten. Door middel van concrete projecten zal het bedrijfsleven worden betrokken. Voorbeelden daarvan zijn medewerking bij de introductie van bijvoorbeeld een verwijderingsbijdrage bij de aanschaf van een nieuwe auto, samenwerking met managers van supermarkten ter invoering van de eigen boodschappentas, het ontwikkelen van actieplannen met betrekking tot specifieke afvalstromen zoals bijvoorbeeld het vrijkomen van CFK's. Het milieubewustzijn van de bevolking van de Nederlandse Antillen is in het stadium van bewustwording. Deze bewustwording moet nu worden omgezet in een milieubewuste denkwijze, en een hieruit voortvloeiende handelwijze. Het succes van het afvalbeleid is afhankelijk van de betrokkenheid en de medewerking van de burgers. Burgers moeten geïnformeerd zijn over de gevolgen van hun keuze bij de aanschaf of de aanwending van goederen, die uiteindelijk alle in de afvalfase terecht komen. Tevens moeten burgers op de hoogte zijn en bereid zijn hun medewerking te verlenen bij de uitvoering van het afvalbeleid, bijvoorbeeld het gescheiden aanleveren van afval. Het beleid terzake zal zich
richten op het versterken van de bereidheid tot milieubewust gedrag, waarbij
de eigen verantwoordelijkheid zal worden benadrukt.
De overheidsdiensten en overheidsgedomineerde bedrijven, die actief zijn op het gebied van de afvalverwijdering, hebben besloten om zich te organiseren. Dit besluit heeft zijn uitwerking gekregen via de oprichting van een vereniging, die als doel heeft gesteld, het in samenwerking tussen de leden bevorderen van afvalverwijdering en reinigingstaken op een doelmatige wijze. Samenwerking tussen de eilanden van de Nederlandse Antillen, samenwerking met Aruba en regionale initiatieven op het gebied van afval, zal door de centrale overheid worden bevorderd. Speciale aandacht gaat naar samenwerking op het gebied van recyclebare afvalstromen, probleemstoffen en samenwerking op het gebied van organisatie, kennis en materieel. • 6.5 jaarlijks afvaloverleg |
| milieugevaarlijke afvalstoffen | ||
| c,e
c c,e c,e c,e e c,e e c |
4.23
4.24 4.25 4.26 4.27 4.28 4.29 4.30 4.31 |
inventarisatie
milieugevaarlijke stoffen
opstellen landsbesluit milieugevaarlijke stoffen opzetten registratie systeem milieugevaarlijke stoffen opzetten registratie systeem probleemstoffen gebruik vervangende stoffen stimuleren apart aanbieden milieugevaarlijke afvalstoffen stimuleren hoogwaardige definitieve eindverwerking milieuhygiënisch verantwoord storten van milieugevaarlijke afvalstoffen uitwerken van de vergunningstechnische aspecten van internationaal transport van afval |
| 5. Instrumenten | ||
| e
c,e c,e |
5.1
5.2 5.3 |
opstellen
eilandelijke afvalaktieplannen
opstellen van model afvalstoffenverordening geven van afvalvoorlichting en -educatie |
| 6. De spelers | ||
| c,e
c,e c,e c,e c |
6.1
6.2 6.3 6.4 6.5 |
toezicht
op de afvalverwijdering
toezicht op de naleving van milieuregels samenwerking met het bedrijfsleven bevorderen samenwerking jaarlijks afvaloverleg |