§ 1. Inleiding
Reeds lang wordt van internationale zijde aangedrongen op de toetreding
van de Nederlandse Antillen tot het CITES-verdrag1). Dit op
3 maart 1973 te Washington gesloten verdrag, waarbij het Koninkrijk partij
is, is momenteel slechts van kracht voor Nederland. De Nederlandse Antillen
hebben steeds de wens uitgesproken tot dit verdrag toe te treden doch daarvoor
is vereist dat de uitvoeringsregelgeving gereed is. Aangezien eind 1991
voorzienbaar was dat deze uitvoeringsregelgeving nog geruime tijd op zich
zou laten wachten, heeft de toenmalige regering het Landsbesluit in- en
uitvoerverbod bedreigde dieren en planten (P.B. 1992, no. 1) tot stand
gebracht. Dit landsbesluit bevatte een tijdelijke regeling "vooruitlopend
op een alomvattende wettelijke regeling inzake de reglementering van de
internationale handel in bedreigde dier- en plantsoorten" (citaat uit de
considerans). De onderhavige ontwerp-landsverordening beoogt de destijds
gegeven belofte van die alomvattende wettelijke regeling in te lossen en
daarmee mogelijk te maken dat ons land tot het CITES-verdrag toetreedt.
In dit verband hechten de ondergetekenden er aan tevens aan te geven dat
deze
ontwerp-landsverordening in het Regeringsprogramma voor de periode
1994-1998 reeds was aangekondigd (blz. 34).
Voorts moet geconstateerd worden dat de huidige Nederlands-Antilliaanse wetgeving op het gebied van het beheer van de natuur en van de bescherming van zowel de inheemse als de uitheemse fauna en flora zeer onvolledig, verbrokkeld en veelal van oude datum is; hierdoor voldoet zij naar de mening van de ondergetekenden onvoldoende aan de wens van de regering om een aan de huidige situatie en de huidige tijd aangepast beleid te kunnen voeren.
Met name ten behoeve van de bescherming van de inheemse fauna en flora en met het oog op het behoud van de biodiversiteit2) en het beheer van ecosystemen3) en habitats4), is het dringend noodzakelijk, dat een nieuwe wettelijke regeling tot stand komt, op grond waarvan het door de overheid gewenste beleid, zowel op landelijk als op eilandelijk niveau, op effectieve wijze kan worden uitgevoerd en waartoe aan uitvoerende instanties een adequaat instrumentarium wordt geboden. Deze ontwerp-landsverordening beoogt daarin te voorzien.
Daarnaast echter achten de ondergetekenden het wenselijk dat naast het
CITES-verdrag een aantal andere verdragen, waarbij de Nederlandse Antillen
partij wensen te zijn of reeds zijn, worden geïmplementeerd in een
integrale landsverordening. De onderhavige ontwerp-landsverordening strekt
mede daartoe.
§ 2. Milieu
Alvorens in te gaan op de specifieke aspecten van de natuur, het natuurbeheer en de natuurbescherming, achten de ondergetekenden het wenselijk een plaatsbepaling te geven van het begrip natuur als deel van wat wordt genoemd het (leef)milieu.
Milieu kan worden verdeeld in drie onderdelen. Allereerst het milieuhygiënische onderdeel, dat ook wel het grijze milieu wordt genoemd. Hierbij komen aan bod zaken als vervuiling van lucht, water en bodem. Het leefklimaat van de mens staat centraal en het hoeft geen betoog dat verbanden getrokken kunnen worden in de richting van de volksgezondheid. Een vervuilde omgeving is schadelijk voor de volksgezondheid en dient derhalve ook geregeld te worden.
Daarnaast wordt onder milieu ook de natuur en het landschap gevat. Hiermee wordt gedoeld op het beheer en de bescherming van soorten5), populaties6), habitats en ecosystemen. Tegenwoordig wordt in dit verband veel gesproken over biodiversiteit.
Het derde gebied heeft te maken met de ruimtelijke ordening van de fysieke omgeving. Met een toenemende bevolking en daardoor een steeds groter gebruik van de natuurlijke hulpbronnen inclusief de daarbij behorende belasting van de omgeving door afvalstromen, wordt het ordenen van de leefruimte steeds belangrijker. Hiertoe is reeds een proces op gang gebracht door de verschillende eilandgebieden, als uitvloeisel van de Landsverordening grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning (P.B. 1976, no. 195) die zullen resulteren in eilandelijke ontwikkelingsplannen.
Het is vanzelfsprekend dat regelgeving op deze drie gebieden sterk met elkaar verweven is en dat bij het concipiëren van nieuwe wetgeving op ieder gebied terdege rekening gehouden zal moeten worden met hetgeen op andere gebieden reeds is tot stand gebracht dan wel in voorbereiding is. In deze ontwerp-landsverordening wordt dan ook verwezen naar zowel de (ontwerp-)landsverordening milieubeheer als de eilandsverordeningen ruimtelijke ontwikkelingsplanning.
Gezien het specifieke karakter van natuur en landschap binnen het wijdere
begrip milieu, mede in verband met de uitwerking van verdragen, achten
de ondergetekenden het wenselijk dat aparte wetgeving op dit gebied wordt
tot stand gebracht en niet wordt geïncorporeerd in de ontwerp-landsverordening
milieubeheer.
§ 3. Natuurbeheer en natuurbescherming
Gezien de recente ontwikkelingen op het gebied van het natuurbeheer en de natuurbescherming, met name ten behoeve van de bescherming van fauna en flora en met het oog op het behoud van de biodiversiteit en het beheer van habitats en ecosystemen, is het in de ogen van de ondergetekenden dringend noodzakelijk, dat een nieuwe wettelijke regeling tot stand wordt gebracht, die aan uitvoerende instanties voldoende en goede instrumenten biedt. Door vooral de economische ontwikkelingen van de laatste jaren wordt immers een steeds grotere druk uitgeoefend op de inheemse fauna en flora en hun leefgebieden. De ondergetekenden achten het gewenst, dat de bedoelde ontwikkelingen -die op zichzelf van wezenlijk belang zijn voor het algemeen welzijn van de Nederlandse Antillen- beter op elkaar worden afgestemd.
Naar hun mening is hier overigens geen sprake van in principe tegengestelde belangen, doch van belangen die op basis van een doordacht en met alle betrokkenen besproken beleid op elkaar afgestemd en geïntegreerd moeten worden. Het bezit van een gevarieerde en aantrekkelijke fauna, flora en landschap komt namelijk zowel ten goede aan het toerisme -dat een van de pijlers vormt en zal blijven vormen van de economische ontwikkeling van ons land- als aan de lokale bevolking.
Daarnaast hebben zich gedurende de laatste decennia allerlei internationale ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van de bescherming van de flora en fauna en hun leefgebieden, die hebben geresulteerd in de totstandkoming van diverse verdragen op dit gebied. Sommige van deze internationale regelingen hebben reeds gelding voor de Nederlandse Antillen, doch ontberen uitvoeringswetgeving; andere daarentegen vereisen dergelijke wetgeving, alvorens toetreding van de Nederlandse Antillen mogelijk is. Mede ter voldoening daaraan strekt dit ontwerp.
Op de UNCED Conferentie te Rio de Janeiro, Brazilië, over milieu en ontwikkeling, welke werd gehouden in 1992, stond het begrip "duurzame ontwikkeling" (sustainable development) centraal. Hiermee wordt bedoeld een dusdanige ontwikkeling van de economie dat een aanvaardbaar leefmilieu voor de na deze generatie komende generaties is gewaarborgd. De regering, die in koninkrijksverband mede aan deze conferentie participeerde, onderschrijft dit begrip volledig en wenst hier haar beleid op aan te passen.
In dit kader is dan ook van belang het Biodiversiteitsverdrag dat op deze conferentie tot stand kwam. Dit verdrag kenmerkt zich door de volgende doelstelling:"
4.1. Bevoegdhedenverdeling Land en eilandgebieden
Herhaaldelijk wordt de vraag gesteld welk bestuurlijk niveau bevoegd is tot regeling van de natuurproblematiek: de landsregering of de eilandsbesturen?
Het natuurbeheer en de natuurbescherming behoren momenteel niet tot de onderwerpen die volgens de artikelen 2 en 2a van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA) (P.B. 1951, no. 39) tot de taken van het Land moeten worden gerekend en zijn daartoe ook op geen enkele wijze te herleiden. Hoewel dus geconcludeerd moet worden dat ingevolge artikel 1 van de ERNA de eilandgebieden derhalve zelfstandig zijn ten aanzien van de het natuur- en landschapsbeheer, moet de vraag gesteld worden of dit wel wenselijk is. Immers het Land zal zijn verantwoordelijkheden ten aanzien van de uit verdragen voortvloeiende verplichtingen niet kunnen waarmaken, indien de eilandsorganen nalaten de ter uitvoering van verdragen noodzakelijke regels te stellen. Het land beschikt dan niet over de instrumenten om daarin alsnog te voorzien.
In dit licht zou een geheel andere redenering kunnen worden opgezet, namelijk dat waar deze aangelegenheden uiteraard voor het tot stand komen van de ERNA tot de verantwoordelijkheden van het Land behoorden, deze ingevolge overgangsbepaling V van de ERNA eerst bij landsverordening dienen te worden overgedragen alvorens zij tot de verantwoordelijkheden van de eilandgebieden kunnen worden gerekend.
In dit verband moge nog gewezen worden op de ten tijde van de afsplitsing van Aruba uit het Antilliaanse verband tot stand gebrachte ontwerp-landsverordening ter uitvoering van overgangsbepaling V van de ERNA (Overdrachtslandsverordening XXII: Milieubeheer) Statenstuk, zitting 1982-1983-10, no. 2 en no. 3), waarbij tevens enige natuurwetgeving zou worden overgedragen. Op 9 november 1987 is dit ontwerp echter weer ingetrokken (Statenstuk zitting 1987-1988-10, no. 5). Ook door de Staten zelf is in het verleden wel aangevoerd dat natuurzaken tot landstaken zouden behoren, uit hoofde van bijvoorbeeld eigendomsrecht of welzijnszorg.
Het vorenstaande heeft de regering er toe bewogen om in een gelijktijdig met het onderhavige ontwerp bij uw Staten ingediende ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen (P.B. 1951, no. 39) enerzijds duidelijk de taakafbakening tussen het Land en de eilandgebieden vast te leggen ten aanzien van het milieubeheer, het natuurbeheer en de natuurbescherming, anderzijds te voorzien in de mogelijkheid dat in landsverordeningen en landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, wordt bepaald dat indien de organen van het eilandgebied nalatig blijven bij het handelen in medebewind, het Land alsnog de noodzakelijke regels stelt bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen.
In evengenoemde wijziging vande ERNA is de taakafbakening zodanig geclausuleerd dat duidelijk is dat het natuurbeheer en de natuurbescherming in eerste instantie een zaak is van de eilandgebieden zelf. De Landsregering zal zich slechts bezighouden met die verplichtingen die op haar rusten voortvloeiende uit verdragen. In deze visie past het dan ook dat de implementatie van een aantal uit de diverse verdragen voorvloeiende verplichtingen in medebewind aan de eilandgebieden wordt opgedragen. Er is hier dan ook uitdrukkelijk geen sprake van aantasting van de autonomie van de eilandgebieden.
Het is voorts evident dat bestaande regelgeving op dit gebied, voor zover niet gebaseerd op verdragen, zal moeten worden ingetrokken of overgedragen aan de eilandgebieden. In bovengenoemde ontwerp-overdrachtslandsverordening XXII: Milieubeheer, waren daartoe reeds voorstellen gedaan. De ondergetekenden achten nu de tijd rijp om zulks alsnog ten aanzien van de natuurwetgeving te realiseren. Zulks zal mede bij het tot stand komen van deze ontwerp-landsverordening zijn beslag krijgen.
Naar de mening van de ondergetekenden zijn de verdere ontwikkeling van het natuurbeleid en de uitvoering ervan in de praktijk, niet in de laatste plaats uit overwegingen van doelmatigheid, zonder enige twijfel taken voor de eilandgebieden.
Nochtans is als uitgangspunt gehanteerd de gedachte dat een adequaat
natuurbeheer en natuurbeleid alleen mogelijk zijn als de resultante van
een gezamenlijke inspanning en een gezamenlijk verantwoordelijkheidsbesef
van het Land en de eilandgebieden. Dat betekent dat zowel het beleid als
de uitvoering daarvan een breed bestuurlijk draagvlak moeten hebben en
dat men op bestuurlijk niveau ervan doordrongen is dat men elkaar dient
aan te vullen en te ondersteunen waar dat noodzakelijk is. Alleen dan kan
een consequent beleid tot stand worden gebracht.
4.2. De systematiek van de ontwerp-landsverordening
Algemene bepalingen
Dit onderdeel bevat definities van de in de landsverordening gehanteerde begrippen.
Taken en bevoegdheden van het Land
Het Land is verantwoordelijk voor een consistent natuurbeleid voor de gehele Nederlandse Antillen. Dit beleid dient zichtbaar gemaakt te worden in een natuurbeleidsplan dat elke vijf jaar wordt herzien. Het beleidsplan vormt het algemene kader voor de natuur- en andere plannen van de eilandgebieden. Ter controle en stimulering van de voortgang van het natuurbeleid zal een Commissie natuurbeheer worden ingesteld. Daarnaast wordt ook een Beheersinstantie aangewezen die vooral vergunningen zal uitgeven en statis-tieken zal bijhouden in het kader van internationale verplichtingen die aan het Land zijn opgelegd.
Verplichtingen die voortvloeien uit verdragen
In deze ontwerp-landsverordening is gebruik gemaakt van het systeem van dynamische verwijzing en rechtstreekse doorwerking van verdragen in de nationale en eilandelijke regelgeving. Gelet op de verantwoordelijkheid van het Land ten aanzien van internationale aangelegenheden, is in het ontwerp waar het betreft de gedelegeerde implementatie van de onderscheiden verdragen in eilandsregelgeving, gekozen voor een tijdlimiet. Indien de eilandgebieden de aan hen opgedragen verplichtingen niet binnen een periode van twee jaar nakomen zullen deze door het Land worden verricht.
Een uiteenzetting van de verdragen en de daaruit voortvloeiende verplichtingen zal in verdere vervolg van deze memorie van toelichting uitvoerig worden ingegaan.
Zoals reeds is opgemerkt wordt met betrekking tot de wijze van implementatie van de internationale regelgeving het systeem toege-past van dynamische verwijzing naar het verdrag en het rechtstreeks van toepassing verklaren van de bepalingen van de internationale regelingen. Nu de internationale regelgeving steeds meer regels bevat en een sterk toenemend technisch karakter krijgt, is het vanuit wetgevingsoogpunt, mede in verband met de anders toch wel zeer problematisch wordende implementatie voor zover mogelijk wenselijk te verwijzen naar het verdrag en aan te geven dat alle verplichtingen zoals opgenomen in het verdrag in acht moeten worden genomen door het Land (en door de eilandgebieden voor zover naar deze doorverwezen). Mede gezien de actieve rol die door de diverse partijen bij deze verdragen wordt ingenomen, wijzigen de verschillende verdragen regelmatig. Door de dynamische verwijzing behoeven al deze wijzigingen niet steeds weer door de Staten in nationale uitvoeringswetgeving opgenomen te worden maar werken deze rechtstreeks door, nadat de wijzigingen uiteraard zijn gepubliceerd bijvoorbeeld door opname in het Tractatenblad.
De vraag die hierbij kan worden opgeworpen of hiermee niet de zelfstandigheid van de wetgever wordt aangetast of aan banden wordt gelegd, dient naar de mening van de ondergetekenden ontkennend te worden beantwoord. Immers, aangezien het Land partij is en deel kan nemen aan de internationale bijeenkomsten van partijen, kan het Land participeren bij alle wijzigingen in de verdragen. Voorts zullen deze wijzigingen steeds de goedkeuring behoeven van het parlement. Mochten er zwaarwegende bezwaren bestaan tegen de voorgestelde wijzigingen dan kan de regering altijd door het maken van een voorbehoud deze niet van toepassing op ons land doen zijn.
Ook bezwaren met betrekking tot de toegankelijkheid van de verdragen en eventuele bijlagen worden weggenomen door het opnemen van een bepaling (artikel 1, tweede lid) waarin is aangegeven dat de verdragen voor een ieder ter inzage liggen en waar zulks het geval is. Daarnaast worden het Koninkrijk bindende verdragen en de wijzigingen daarvan altijd in de daarvoor bestemde officiële bladen (Tractatenblad) gepubliceerd.
De hierboven uiteengezette procedure heeft als bijkomend praktisch voordeel, dat op deze wijze nagenoeg geen vertraging optreedt in de doorwerking van wijzigingen van de verdragen en de daarbij behorende bijlagen in de Nederlands-Antilliaanse rechtsorde. Vanzelfsprekend zal erop worden toegezien, dat de in het ont-werp genoemde overheidsdiensten terstond na vaststelling van een wijziging daarover de beschikking krijgen en dat deze zo spoedig mogelijk wordt gepubliceerd, zodat zowel de overheid als de burger terstond op de inhoud van de wijzigingen kunnen inspelen.
Taken en bevoegdheden van de eilandgebieden
Het is duidelijk dat, zoals al eerder is geschetst, de eilandgebieden een grote zelfstandigheid hebben wat betreft het beheer en de bescherming van hun natuur zowel op het land als in de zee. Deze zelfstandigheid is echter wel afgebakend door het Land.
Zo zullen de eilandgebieden binnen de voorgeschreven tijdlimiet van twee jaren moeten komen met zowel een natuurplan als een natuurverordening. Bij het stellen van deze termijn van twee jaren na het van kracht worden van deze ontwerp-landsverordening zijn de ondergetekenden uitgegaan van het ongeveer gelijktijdig van kracht worden van de ontwerp-landsverordening milieubeheer. Beide lands-verordeningen hangen nauw met elkaar samen. In de ontwerp-landsverordening milieubeheer worden ook eisen gesteld aan de eilandgebieden om binnen een bepaalde termijn (één jaar) regels te stellen. Om nu de eilandgebieden niet met een te zware taak binnen een te korte periode te belasten wordt in de onderhavige landsverordening een periode van twee jaar aangehouden. Niets belet overigens een eilandgebied om in korter tijdsbestek de nodige regelgeving vast te stellen.
Het natuurplan en de eilandelijke natuurverordening zullen maatregels moeten bevatten ter bescherming van flora, fauna en natuurgebieden in zijn algemeenheid. Daarnaast zullen specifieke maatregelen zoals die door de verdragen worden verplicht en zoals die in deze landsverordening zijn genoemd, worden opgedragen aan de eilandgebieden. Hier kunnen de eilandgebieden niet van afwijken. Wel is, afhankelijk van de manier van redactie van diverse artikelen in verdragen af te leiden in hoeverre iets dwingend wordt opgelegd of dat er slechts aanbevelingen worden gedaan. In het laatste geval heeft een eilandgebied uiteraard een grote zelfstandigheid tot uitvoering.
Toezicht en opsporing
In de ontwerp-landsverordening is naast een handhavingsplicht van de regelgeving op landsniveau tevens een dergelijke plicht opgenomen voor de eilandsverordeningen als hiervoor aangegeven. Tevens wordt aandacht besteed aan de wijze waarop het toezicht moet worden georganiseerd (de aanwijzing van toezichthoudende ambtenaren en andere personen met toezicht belast en de regeling van hun be-voegdheden).
In dit verband hechten de ondergetekenden eraan erop te wijzen dat voor adequaat toezicht en opsporing een specifieke deskundigheid nodig is. Deze deskundigheid is in de Nederlandse Antillen voor een deel wel aanwezig maar veelal niet bij de organen die met toezicht en opsporing belast zijn (douane en politie). In verband hiermee heeft het Nederlandse Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij meermalen aangegeven bereid te zijn ondersteuning te bieden bij de scholing van de betrokkenen op deze specifieke materie. Overigens voorziet het systeem er in dat steeds de hulp van een wetenschappelijke autoriteit kan worden ingeroepen. Ook het CITES-secretariaat organiseert al dan niet rechtstreeks regelmatig bijscholingscursussen ten behoeve van bij de uitvoering van het CITES-verdrag betrokkenen.
Sancties
De landsverordening vermeldt een aantal bestuursrechtelijke sanctiemiddelen, waaronder de mogelijkheid van het opleggen van bestuursdwang en van last onder dwangsom. Uiteraard bevat de landsverordening verder strafbepalingen. Op overtreding van de wettelijke voorschriften staat een boete waarvan het maximum in overeenstemming wordt geacht met de ernst van de gepleegde overtreding. Tenslotte zijn bepalingen opgenomen voor het verbeurd verklaren van in strijd met deze landsverordening het in bezit zijnde specimens.
Beroep
Rechtsbescherming is van groot belang op elk terrein waarop beslissingen van enig overheidshandelen consequenties kunnen hebben voor individuen zeker wanneer daarbij tevens belangen van de samenleving als geheel een rol spelen. Daarom voorziet de ontwerp-landsverordening in een beroepsmogelijkheid in twee instanties. Deze zal overigens komen te vervallen bij de inwerkingtreding van de thans in voorbereiding zijnde Landsverordening administratieve rechtspraak.
4.3 Overzicht van de te implementeren verdragen
(zie ook de bij deze memorie van toelichting gevoegde bijlage)
a. Verdrag van Ramsar
Voor de Nederlandse Antillen heeft sinds 1 januari 1986 gelding de op 2 februari 1971 te Ramsar tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats van watervogels (Trb. 1975, 84). [Recentelijk is dit verdrag internationaal van kracht geworden]. Deze overeenkomst wordt ook aangeduid als de "Wetlands" conventie. Doel van deze overeenkomst is, zoals de naam reeds aangeeft, de bescherming van watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder die gebieden die als verblijfplaats van vogels dienen. Van belang daarbij is, dat het begrip watergebieden in dit verdrag ruim is gedefinieerd en omvat alle moerassen, vennen, veen- of plasgebieden, natuurlijk of kunstmatig, blijvend of tijdelijk, met stilstaand of stromend water, zoet, brak of zout, met inbegrip van zeewater waarvan de diepte bij eb niet meer is dan zes meter. In de zeventiger jaren heeft de Nederlands Antilliaanse regering voor de Nederlandse Antillen verschillende gebieden opgegeven. Dit heeft concreet geleid tot de aanwijzing van het Lac op Bonaire als Ramsar Site. De regering is voornemens om, na de inwerkingtreding van het onderhavige ontwerp, het advies van de Commissie natuurbescherming in te winnen inzake nadere plaatsing van andere relevante gebieden op deze lijst.
Het partij zijn bij dit verdrag brengt een aantal andere verplichtingen met zich mee. Zo dient elke verdragsstaat het behoud van watergebieden en watervogels te bevorderen door het stichten van beschermde natuurgebieden in watergebieden en passende maat-regelen voor de bewaking te nemen. Met name dit laatste punt zal door middel van het onderhavige ontwerp kunnen worden gerealiseerd mede in verband met het sanctieregime en regels inzake toezicht en opsporing.
b. Internationale handel in bedreigde wilde dieren en planten (Cites-verdrag)
Bij de bescherming van de natuur is het aan banden leggen van handel in flora en fauna tevens gewenst. Vele soorten zijn reeds uitgestorven door de verzamelwoede van de mensheid. In deze landsverordening wordt uitvoering gegeven aan en een kader voor uitvoering geschapen ten aanzien van de op 2 maart 1973 te Washington gesloten overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dieren en plantensoorten (Trb. 1975, 23). Deze overeenkomst, die meestal wordt aangeduid als de Over-eenkomst van Washington ofwel CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora) is tot nu toe binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland van kracht. Het land Aruba is momenteel ook doende regelgeving op dit gebied aan te nemen en heeft ook het voornemen op korte termijn partij bij het CITES verdrag te worden.
Deze overeenkomst beoogt de handel in dieren en planten te beperken c.q. te reguleren door soorten aan te wijzen, waarvan de in-, uit- en doorvoer per specimen aan bepaalde voorwaarden is gebonden. De dier en plantensoorten waarvoor deze overeenkomst een in-, uit- of doorvoervergunning per specimen vereist, zijn verdeeld in drie categorieën, waarbij elke categorie is opgenomen in een aparte bijlage bij de overeenkomst. Bijlage I bevat de soorten die rechtstreeks in hun voortbestaan worden bedreigd; de handel in tot deze soorten behorende specimens wordt onderworpen aan bijzonder strenge voorschriften en mag door de lidstaten slechts in buitengewone gevallen worden toegestaan. Bijlage II bevat de soorten die, hoewel zij thans nog niet rechtstreeks worden bedreigd in hun voortbestaan, in de toekomst dit gevaar kunnen lopen, indien door de lidstaten geen maatregelen worden genomen om de handel in specimens, behorende tot die soorten, te onderwerpen aan een strikte reglementering, die ten doel heeft elke met het voortbestaan van de soort strijdige exploitatie tegen te gaan. Bijlage III ten slotte bevat de soorten waarvan een staat die partij is bij CITES, heeft verklaard, dat deze binnen de grenzen van zijn rechtsbevoegdheid zijn onderworpen aan een regeling die ten doel heeft hun exploitatie te verhinderen of te beperken, en voor de uitvoering waarvan de medewerking van de andere lidstaten bij de controle op de handel noodzakelijk is.
De handel in specimens van beschermde dieren en planten is ingevolge CITES alleen mogelijk met een vergunning of een ontheffing, waarvan de verlening is gebonden aan bepaalde voorwaarden, die zijn neergelegd in de artikelen III tot en met VIII van CITES. Zo moet een administratieve beheersinstantie en een wetenschappelijke autoriteit worden aangewezen, die specifieke taken hebben bij het onderzoek naar de vraag, of de voorwaarden, verbonden aan de afgifte van een vergunning, zijn vervuld. Het onderhavige ontwerp maakt het mogelijk dat de Nederlandse Antillen tot dit verdrag toetreedt.
c. Verdrag van Bonn
Voor de Nederlandse Antillen heeft sinds 1 januari 1986 ook gelding het op 23 juni 1979 te Bonn tot stand gekomen Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, met bijlagen (Trb. 1981, 6). Het doel van dit verdrag is bescherming te bieden aan wilde diersoorten die een internationaal migratiepatroon vertonen, mede als een aanvulling op de bepalingen van CITES, dat (althans in grote lijnen) uitgaat van statische populaties (zie eerder). De in Bijlage I bij dit verdrag vermelde diersoorten zijn de bedreigde trekkende soorten. Voor de Nederlandse Antillen is van belang, dat daartoe onder meer zeeschildpadden en flamingo's behoren. Met de in het onderhavige ontwerp voorziene instrumenten kan een ruimere en met de strekking van dit verdrag overeenkomende bescherming van deze diersoorten worden verkregen. Voor zover dieren zowel op de bijlagen bij het Verdrag van Bonn en op die bij CITES voorkomen (hetgeen bij vele soorten het geval is), zal overigens het op CITES gebaseerde regime -als het meest vergaande- van toepassing zijn.
d. Het SPAW protocol en het Verdrag van Cartagena de Indias
De onderhavige regeling beoogt de regering tevens een instrumentarium te verschaffen om uitvoering te kunnen geven aan het op 18 januari 1990 te Jamaica tot stand gekomen Protocol betreffende speciaal beschermde gebieden en wilde dieren en planten (Trb. 1990, 115) [plus bijlagen in juni 1991] (het zogenaamde SPAW protocol). Dit Protocol geeft zelf weer uitvoering aan artikel 17 van het op 24 maart 1983 te Cartagena tot stand gekomen Verdrag inzake de bescherming en ontwikkeling van het mariene milieu in het Caraïbisch gebied (Trb. 1983, 152) (de zogenaamde Cartagena Con-ventie). Verdrag én Protocol zijn door de Nederlandse Antillen aanvaard, alhoewel het Protocol regionaal nog niet van kracht is geworden. Het Protocol heeft als doelstelling bijzonder waardevolle gebieden en bedreigde soorten in de Caraïbische regio te beschermen en activiteiten die een nadelig effect op de desbetreffende gebieden en soorten hebben, in ieder geval te reguleren en zo mogelijk te verhinderen. Partijen bij het Protocol zijn verplicht, indien daartoe de noodzaak bestaat, beschermde gebieden in te stellen, in het bijzonder om het overleven van representatieve kustgebieden en mariene ecosystemen te verzekeren. Ook dienen beheersvoorschriften te worden opgesteld en dienen partijen zowel afzonderlijk als gezamenlijk maatregelen te nemen ter bescherming van bedreigde dier- en plantsoorten, die worden genoemd in de drie bijlagen bij het Protocol. Voor de Nederlandse Antillen, met name de eilanden Bonaire, Saba en Curaçao, met hun bijzonder goed ontwikkelde koraalrifsystemen die in sommige gevallen reeds eilandelijke wettelijke bescherming genieten en die tevens een grote economische bron van inkomsten zijn voor de eilanden in verband met het duiktoerisme, zijn de verplichtingen voortvloeiend uit het Protocol van grote importantie.
e. Verdrag inzake Biodiversiteit
Tenslotte moet ook gewezen worden op het verdrag inzake biodiversiteit (Trb. 1992, 164), dat tijdens de zgn. UNCED-conferentie in Rio de Janeiro in juni 1992 voor het Koninkrijk werd ondertekend, doch dat overigens nog niet geratificeerd is. De Nederlandse Antillen hebben te kennen gegeven partij te willen zijn bij dit verdrag en het Koninkrijk is doende dit proces af te ronden. Het Biodiversiteitsverdrag, dat in december 1993 internationaal van kracht is geworden, gaat uit van bescherming van de biodiversiteit, een duurzaam gebruik van de componenten die tot de diversiteit leiden en een eerlijke en gelijkwaardige verdeling van de vruchten die voortvloeien uit het gebruik van het genetische materiaal.
Een goed voorbeeld van een ecosysteem met een hoge biodiversiteit is het koraalrif dat in ruime en gezonde hoeveelheden aanwezig in de wateren van de eilandgebieden van de Nederlandse Antillen. Het koraalrif bestaat uit een complex systeem van allerlei organismen die nauw met elkaar samenleven. Direct of indirect ingrijpen in dit systeem zal voor een achteruitgang zorgen van dit aantrekkelijk stukje natuur. Vele organismen die op het koraalrif voorkomen zijn nauwelijks goed onderzocht. Wel is bekend dat deze organismen eigenschappen bezitten die een enorm potentieel kunnen hebben in de geneeskunde of andere gebieden. Deze schat aan ?genen?, dragers van de erfelijk factoren, dient beschermd te worden. Meestal blijkt de technologie voor het onderzoeken van deze eigenschappen slechts aanwezig in de hoogontwikkelde landen, die daardoor gaan strijken met de eer en de economisch-financiële voordelen. Het biodiversiteitverdrag tracht derhalve zowel de genen te beschermen als de voordelen die met die genen behaald kunnen worden gelijk en eerlijk te verdelen. Voor de Nederlandse Antillen met vooral de koraalriffen maar ook de diverse vegetatietypen op alle eilanden is derhalve dit verdrag van bijzonder belang.
Daarnaast schept dit verdrag ook het kader om een systeem van beschermde
gebieden, marien en terrestrisch, in te stellen om alle componenten van
de biodiversiteit optimaal te kunnen beschermen. Deze in situ maatregelen
vormen naast andere ex situ maatregelen, zoals genoemd in het verdrag,
een reeks van mogelijkheden om de doelstellingen van het verdrag te halen.
§ 5. Natuurparken
In het kader van de onderhavige wetgeving achten de ondergetekenden het wenselijk in deze memorie van toelichting nog nader stil te staan bij de in deze ontwerp-landsverordening bedoelde natuurparken (en nationale parken), zulks mede omdat vanuit de verdragen verplichtingen voortvloeien waar mogelijk zodanige parken in te stellen.
Reeds de toevoeging van "natuur" aan het woord park geeft duidelijk aan dat er een verschil is tussen natuurparken en andere soorten parken als cultuurparken, recreatieparken (ook al kan er in natuur-parken gerecreëerd worden, dan nog maakt dit een recreatiepark niet tot een natuurpark), stadsparken en nog anders wagenparken.
In wezen zijn natuurparken gebieden waarin maatregelen worden genomen om de natuur te beschermen. Vandaar dat ook vaak gesproken wordt over beschermde gebieden.
Het wordt nog ingewikkelder als het woord natuurpark weer een samenvatting blijkt te zijn van verschillende soorten beschermde gebieden. In de loop der tijden hebben natuurparken namelijk een hele evolutie op het gebied van beheer en bescherming doorgemaakt die tot op de dag van vandaag nog niet afgerond is. De International Conservation Union (IUCN), een toonaangevende niet-overheidsgebonden wereldorganisatie ter bescherming van de natuur en het milieu heeft een tiental categorieën van parken ontwikkeld die heden ten dage door de meeste landen geaccepteerd en gehanteerd worden in hun ontwikkeling van een netwerk van nationale parken. De door de IUCN gegeven categorizering van parken is voornamelijk gebaseerd op de wijze waarop ze beheerd worden. Ter informatie worden deze categorieën hieronder opgesomd. Deze zijn gemakshalve in het Engels overgenomen7):
Categorie I : Scientific Reserve/Strict Nature Reserve
Categorie II : National Park
Categorie III : National Monument/Natural Landmark
Categorie VI : Resource Reserve
Categorie VII : Anthropoligical Reserve/Natural Biotic Area
Categorie VIII: Multiple Use Management Area/Managed Resource Area
Categorie IX : Biosphere Reserve
Categorie X : World Heritage Site (Natural)
Het spreekt voor zich dat iedere staat de soevereiniteit heeft om haar parken een eigen naam te geven en op zijn eigen manier te categorizeren. Om het mogelijk te maken staten met elkaar te vergelijken heeft IUCN alle parken van de wereld in een van deze 10 categorieën gerubriceerd. Zo zijn de onderwaterparken (Bonaire Marine Park en Saba Marine Park) van de Nederlandse Antillen momenteel geplaatst onder categorie VIII, terwijl de landparken (Christoffel park en Slagbaai-Washington) vallen onder categorie II.
Belangrijk is dat de verschillende categorieën, onder welke naam dan ook, overeenkomstige de wettelijke voorschriften zijn ingesteld door de overheid en als zodanig ook worden beheerd. De onderhavige ontwerp-landsverordening beoogt hiervoor voorzieningen te treffen.
Van nationaal park is sprake als een door een eilandgebied ingesteld
natuurpark door het Land wordt voorgedragen als nationaalpark bij de organisatie
van het desbetreffende verdrag.
Maar wat zijn nu eigenlijk natuurwaarden? In de literatuur worden in
het algemeen vier categorieën onderscheiden die gezamenlijk de natuurwaarden
vormen namelijk de ecologische waarden, de aardkun-dige waarden, de cultuurhistorische
waarden en de belevingswaarde. Zo ook in het natuurbeleidsplan van Nederland8).
Achtereenvolgens zal thans op deze waarden worden ingegaan.
a. Ecologische waarde
Bij het definiëren van de ecologische waarden zal moeten worden gekeken naar de verscheidenheid die gemeten kan worden aan soorten-rijkdom of biodiversiteit. Deze kan weer worden afgemeten aan de nationale, regionale of mondiale zeldzaamheid. Daarnaast zal natuurlijkheid ook als criterium moeten worden gebruikt. Past het ecosysteem in een groter verband? Is het ongestoord en volledig? Als derde aspect binnen de ecologische waarden zal moeten worden gekeken naar de kenmerken van de populatie of het ecosysteem. Past deze wel als zodanig in zijn omgeving? Het is logisch dat door menselijk ingrijpen veel van de ecologische waarden zijn aangetast. Toch is het ook mogelijk dat juist door het menselijk ingrijpen bepaalde ecosystemen zijn ontstaan die als zodanig waardevol zijn geworden en beleidsmatig beschermd moeten worden.
b. Aardkundige waarde
Met aardkundige waarden worden bedoeld abiotische structuren, elementen en processen zoals binnenbaaien, heuvelruggen maar ook getijde- en kustprocessen. Deze zogenaamde landschapsstructuren vormen een zodanig typerend beeld van onze natuur dat deze een belangrijke rol kunnen spelen in de beleidskeuze tot bescherming of niet.
c. Cultuurhistorische waarde
De categorie cultuurhistorische waarden omvat vooral archeologische, historisch-geografische en historisch-bouwkundige waarden. Ondanks dat op dit terrein andere disciplines actief zijn, te denken ware aan het Archeologisch-Antropologisch Instituut Nederlandse Antillen en de diverse eilandelijke instanties op het gebied van monumentenzorg, zal het duidelijk zijn dat deze niet los gezien kunnen worden van de andere waarden.
d. Belevingswaarde
Als laatste categorie dient de belevingswaarde (of ook wel esthetische
waarde) genoemd te worden. Deze is duidelijk gekoppeld aan de visuele aspecten
van een landschap en de beleving van de natuurelementen die daarin voorkomen.
Het is duidelijk dat deze laatste categorie persoonsgebonden is en heeft
te maken met opvoeding en het bijbrengen van liefde voor de natuur. Desalniettemin
zal er over het algemeen op dit terrein een consensus aanwezig zijn wat
de moeite waard is om beleidsmatig beschermd te worden.
Dezelfde overwegingen die zijn genoemd voor het Land gelden ook voor
de eilandgebieden. Aangezien het behoud en beheer van de natuur en het
landschap een taak is van de eilandgebieden, zullen de financiële
consequenties voor hen zwaarder kunnen wegen. Echter ook op eilandsniveau
kan het beginsel dat de veroorzaker betaalt worden toegepast waarbij de
financiële middelen die worden gegenereerd tengevolge van de toepassing
van publiekrechtelijke sancties als bestuursdwang en dwangsommen, gebruikt
kunnen worden ter dekking van de kosten van de uit deze wetgeving voor
de eilandgebieden voortvloeiende verplichtingen.
§ 8. Advies Raad van Advies
De Raad van Advies verwijst in zijn advies allereerst naar het advies dat door de Raad is uitgebracht naar aanleiding van de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen verband houdende met de regeling van de bevoegdheidsverdeling tussen het Land en de eilandgebieden ter zake van milieu- en natuurbeheer alsmede de natuurbescherming. Hiervoor moge dan ook verwezen worden naar de daarop betrekking hebbende passage aan het slot van de memorie van toelichting behorende bij evengenoemde ontwerp-landsverordening.
Verder vraagt de Raad zich af of het Land en de eilandgebieden wel over het apparaat beschikken of, zo niet, binnen redelijke tijd over een dergelijk apparaat beschikken om een doeltreffende uitvoering van deze regelgeving te garanderen.
In verband hiermee merken de ondergetekenden op dat Nederland (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) zich bij herhaling bereid heeft verklaard een bijdrage te leveren aan de opleiding van de bij de uitvoering van deze regelgeving betrokkenen. Ook het CITES-secretariaat heeft zich in deze zin uitgelaten. Verder worden regelmatig onder verantwoordelijkheid van het CITES-secretariaat "bijscholingscursussen" georganiseerd. Voorts bestaat een goed ontwikkeld informatiecircuit tussen de verschillende bij het CITES-verdrag aangesloten landen indien men vermoedens heeft over bepaalde zendingen. Overigens is reeds al enige ervaring terzake opgedaan bij de uitvoering van het Landsbesluit in- en uitvoerverbod bedreigde dieren en planten (P.B. 1992, no. 1), welk landsbesluit ertoe strekte voor zover op dat moment binnen de regelgeving mogelijk reeds gedeeltelijk het CITES-verdrag te implementeren.
Tenslotte voegen de ondergetekenden hieraan nog toe dat in de Nederlandse
Antillen een aantal personen woonachtig is die zeer deskundig zijn op het
gebied van natuurbeheer en -bescherming. Internationaal wordt hun werk
hoog aangeslagen. Met hun hulp en met behulp van de extra aangeboden steun
van Nederland en het CITES-secretariaat kan dan ook worden verwacht dat
een adequaat controle niveau wordt bereikt.
II. Artikelgewijze toelichting
Artikel 1
Met betrekking tot de definitie van het begrip "inheemse fauna en flora" zij gewezen op de daarin voorkomende woorden "van nature". Met deze woorden wordt niet bedoeld dat dieren of planten in de Nederlandse Antillen altijd in het wild moeten hebben geleefd dan wel zijn gegroeid om onder deze definitie te vallen; deze woorden bedoelen alleen aan te geven, dat de definitie niet doelt op dieren of planten, die recentelijk zijn uitgezet of per ongeluk zijn losgelaten. Onder de definitie vallen derhalve ook de vogels die van bezoekende trekvogels tot min of meer permanent verblijfhoudende vogels zijn geworden.
De begrippen "invoer en uitvoer" zijn opgenomen, omdat zij in dit ontwerp een andere betekenis krijgen, dan zij in de Landsverordening in- en uitvoer (P.B. 1968, no. 42) in beginsel hebben (en overigens ook in het Landsbesluit in- en uitvoerverbod bedreigde dieren en planten). Het (in het CITES-verdrag genoemde) begrip "wederuitvoer" wordt in het onderhavige ontwerp niet gebruikt doch vervangen door het alhier vide ook de Algemene verordening I. U. en D. 1908 (P.B. 1949, no. 62) gebruikelijker woord "doorvoer". De strekking van het opnemen van deze definitie is te bewerkstelligen dat door het verbod van doorvoer een dier of plant die tot een beschermde soort behoort, het Nederlands Antilliaans grondgebied niet of pas na een bepaalde procedure mag verlaten.
Aangezien de onderhavige ontwerp-landsverordening -zoals in het algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting reeds werd vermeld- bij de bescherming van de diverse soorten uitgaat van een systeem van verwijzing naar (bijlagen bij) verdragen, in plaats van het opnemen van eigen (telkens te wijzigen) artikelen (en bijlagen), is het wenselijk in de definitiebepalingen de desbetreffende overeenkomsten te onderscheiden. Daartoe strekken de definities van de begrippen CITES-Verdrag, SPAW-protocol, Bonn Conventie, Verdrag van Ramsar en Biodiversiteitsverdrag. Dit vergemakkelijkt voorts uiteraard de verwijziging naar deze verdragen in de onderscheiden artikelen van de ontwerp-landsverordening.
Het begrip "specimen" komt voor in het CITES-verdrag, de Bonn Conventie en het SPAW-protocol en dient -nu in deze definitiebepaling alleen wordt verwezen naar de bijlagen van de genoemde verdragen- zorgvuldig te worden omschreven.
Het tweede lid van het artikel 1 bevat de aanwijzing van de diensten,
waar men -indien gewenst- de geldende teksten van de verdragen de protocollen
en met name de bijlagen daarbij kan inzien.
Artikel 2
Het Land stelt elke vijf jaar als uitvloeisel van de verdragen een natuurbeleidsplan op (eerste lid) in overleg met alle eilandgebieden (tweede lid). Wat in dit plan moet staan wordt in het derde lid omschreven. Voor het bereiken van de doelstellingen die met de onderhavige ontwerp-landsverordening worden beoogd, is van groot belang de mogelijkheid om een systeem van nationale parken, zowel op het land (terrestrisch) als in de zee (marien) voor de Nederlandse Antillen te kunnen instellen. Doch zoals in het algemeen gedeelte reeds is uiteengezet hebben ook ten aanzien hiervan de eilandgebieden het voortouw namelijk door het instellen van natuurparken (zie artikel 10). In het belang van een integraal natuurbeleid dienen de eilandgebieden het natuurbeleidsplan te gebruiken als hun referentiekader voor hun eigen natuurplannen (artikel 9, vierde lid). Voorts zal in dat verband het Land weer rekening moeten houden met de ruimtelijke ontwikkelingsplannen van de eilandgebieden (vierde lid). Tenslotte is een rapportageplicht opgenomen voor de minister ten einde de Staten jaarlijks in te lichten over de voortgang van de uitvoering van het natuurbeleidsplan (zesde lid). In verband met de afstemming tussen het Land en de eilandgebieden dient de minister deze jaarlijkse evaluatie tevens aan de onderscheiden bestuurcolleges te zenden.
In artikel 44, eerste lid, tenslotte is bepaald dat een dergelijk natuurbeleidsplan
de eerste keer uiterlijk één jaar na de inwerkingtreding
van deze ontwerp-landsverordening dient te zijn vastgesteld.
Artikelen 3 en 4
Een landelijke Commissie natuurbeheer en bescherming zal het Land en de eilanden op verzoek, maar ook ongevraagd, van adviezen dienen. Regels betreffende de samenstelling van de commissie zijn in het derde tot en met het zesde lid opgenomen. De ondergetekenden achten het gewenst dat in de commissie alle eilandgebieden vertegenwoordigd zijn waardoor de belangen van elk eilandgebied aan de orde kunnen komen. Het secretariaat van de commissie zal worden verzorgd door het Departement van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, alwaar de beleidszorg voor het natuurbeheer en de natuurbescherming op Landsniveau zal worden ondergebracht. Zulks blijkt reeds uit het feit dat de verantwoordelijk minister voor deze ontwerp-landsverordening de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne is.
In artikel 4 zijn vervolgens een aantal algemene bepalingen opgenomen
met het oog op het functioneren van de commissie.
Artikel 5
Op grond van het CITES verdrag (artikel IX, eerste lid, onderdeel a)
moet een beheersinstantie worden ingesteld. Daartoe strekt het eerste lid.
In de in het tweede lid is als taak van de beheersinstantie vermeld het
namens de minister afgegeven van ontheffingen van de in-, uit- en doorvoer
verboden alsmede bijhouden van diverse registers. Krachtens de Landsverordening
openbaarheid van bestuur zijn alle registers openbaar.
Artikel 6
Artikel IX, eerste lid, onderdeel b, van het CITES-verdrag verplicht
elke verdragsstaat een of meer wetenschappelijke autoriteiten aan te wijzen.
Zulks zal geschieden op basis van het onderhavige artikel. De wetenschappelijk
autoriteiten hebben tot taak ondersteunende werkzaamheden te verrichten
waar een specifieke deskundigheid vereist is, zoals het identificeren van
specimens en het verklaren of en in hoeverre de in-, uit- en doorvoer schadelijk
kunnen zijn voor het voortbestaan van een soort, zulks overeenkomstig de
CITES-voorschriften (tweede lid). In het derde lid is neergelegd dat de
wetenschappelijke autoriteiten een vergoeding kunnen vragen voor de door
hen te verrichten werkzaamheden.
Artikelen 7 en 8
Deze artikelen vormen het zwaartepunt van de bescherming van de feitelijk en mogelijk in hun voortbestaan in het wild bedreigde niet-inheemse dier- en plantensoorten, zoals het CITES-verdrag en het SPAW-protocol die (respectievelijk in bijlagen I en II en bijlagen I, II en III) dat eisen. Hoewel deze beide verdragen handel in deze specimens -zij het onder restricties- toestaan (vide de artikelen III en IV van CITES en de artikelen 10 en 11 van het SPAW-protocol), heeft de regering geopteerd voor een totaal in-, uit- en doorvoerverbod ten aanzien van deze dieren en planten; zulks is neergelegd in het eerste lid van artikel 7. De redenen voor deze schijnbaar drastische stap zijn tweeledig, nl. ethisch en praktisch. Immers, het met het uitsluitend oogmerk van winstbejag weghalen van dieren en planten uit hun natuurlijke omgeving verstoort het ecosysteem waarbinnen zij functioneren, en doet -wat dieren betreft- bovendien af aan hun welbevinden, zeker indien bekend is dat een verdere verstoring van hun ecosysteem zal leiden tot een bedreigde status. De regering acht dergelijk handelen op ethische gronden zodanig onaanvaardbaar, dat dit handelen -ook al geschiedt dat elders in de wereld- dient te worden tegengegaan door voor de Nederlandse Antillen een totaal handelsverbod in dergelijke dieren en planten op te nemen in plaats van het overnemen van het in het CITES-verdrag opgenomen, overigens wel streng gereglementeerde, vergunningstelsel. Een vergunningstelsel impliceert immers erkenning of althans het gedogen van handelingen, die de regering nu juist ethisch onverantwoord acht. Overigens houdt het CITES-verdrag zelf ook rekening met gedachten als de vorenstaande, want in artikel XIV, eerste lid, wordt de mogelijkheid vermeld van opneming door lidstaten van verdergaande bepalingen dan die waartoe dit verdrag verplicht. Ter illustratie kan Nederland, als medeland binnen ons Koninkrijk, genoemd worden die ook voor een strenger regime geopteerd heeft.
Maar ook om praktische redenen geeft de regering een voorkeur aan een verbod boven een vergunningenstelsel en wel vanwege doelmatigheid van het handelen van de administratie. Zowel in verband met de omslachtigheid van de verwerking van de aan het ingevolge het CITES-verdrag te hanteren vergunningenstelsel als vanwege de beperkte kennis van ons land ten aanzien van de identificatie van fauna en flora (de verschillen tussen dieren en planten van de Bijlagen I en II zijn soms gering, maar het effect ervan voor de verlening van een vergunning is groot) heeft de regering tot de formulering van artikel 7, eerste lid, gebracht.
Het tweede lid legt de mogelijkheid van uitzonderingen op het in-, uit- en doorvoerverbod van artikel 7, eerste lid, vast. Hoewel de regering ernaar streeft de feitelijke toepassing van ontheffing te voorkomen, is toch in dit artikel de mogelijkheid daartoe geopend, omdat het CITES-verdrag onder meer in artikel VII, vijfde en zesde lid, expliciet verplichte uitzonderingen vermeldt. Deze ontheffing is krachtens het CITES-verdrag nodig als document bij de invoer in andere CITES-landen. Het gaat hierbij om de in-, uit- en doorvoer van dieren en planten of delen ervan, die voorkomen in de bijlagen bij de in artikel 1 genoemde verdragen.
Aangezien het identificeren van de desbetreffende specimens veelal niet aan leken kan worden overgelaten, is in artikel 7, tweede lid, opgenomen dat slechts ontheffing mag worden verleend nadat een wetenschappelijke autoriteit is gehoord. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden en een ontheffing kan onder beperkingen worden verleend (artikel 7, derde lid). De kosten voor de behandeling van de aanvraag worden aan de aanvrager in rekening gebracht (artikel 7, vierde lid) overeenkomstig het principe dat de veroorzaker betaalt.
Artikel 8 verbiedt in het verlengde hiervan onder meer het in gevangenschap
hebben van dieren (eerste lid). Het spreekt van zelf dat indien iemand
een ontheffing heeft gekregen op grond van artikel 7, deze persoon ook
een ontheffing zal moeten krijgen van het eerste lid van artikel 8, waarbij
het van de wens van de aanvrager afhangt of deze ontheffing strekt tot
bezit of ook tot handel. Dit zal in de ontheffing, bedoeld in artikel 7
ook aange-geven moeten worden (artikel 8, tweede lid).
Artikel 9
Ieder eilandgebied wordt opgedragen eens in de vijf jaren een natuurplan
op te stellen (eerste lid). In artikel 44, tweede lid, is bepaald dat de
eerste keer een dergelijk natuurplan uiterlijk twee jaren na de inwerkingtreding
van deze ontwerp-landsverordening dient te worden vastgesteld. Hetgeen
in een dergelijk natuurplan dient te worden opgenomen, is aangegeven in
het tweede lid. Ter evaluatie is voorts aan het bestuurscollege de verplichting
opgelegd elk jaar aan de eilandsraad te rapporteren hoe het gesteld is
met de uitvoering van de actiepunten die opgenomen zijn in het natuurplan
(derde lid). Ter wille van het ook door het Land te voeren integraal beleid
is in dit lid tevens bepaald dat de minister tevens een copie van dit veslag
ontvangt. In verband met het tot stand brengen van het met deze ontwerp-landsverordening
beoogde integraal beleid, zullen voorts de eilandelijke natuurplannen uiteraard
afgestemd dienen te zijn op het natuurbeleidsplan dat door het Land is
opgesteld (vierde lid).
Artikel 10
In het algemeen gedeelte van deze memorie van toelichting is reeds aangegeven welk het belang is van het instellen van natuurparken. Dit artikel maakt de instelling van beschermde natuurgebieden mogelijk, opdat verzekerd zij, dat karakteristiek natuurschoon van de Nederlandse Antillen in het algemeen en de daarin levende dier- en plantsoorten in het bijzonder behouden kunnen blijven voor het nageslacht.
Aangezien uitgangspunt van deze ontwerp-landsverordening is dat de eilandgebieden
in beginsel de verantwoordelijkheid dragen voor het beheer en de bescherming
van de natuur, is in dit artikel bepaald dat de eilandgebieden de natuurparken
instellen (eerste lid). Gelet op het internationale aspect dat hieraan
is verbonden (de naleving van de onderscheiden natuurverdragen, zoals bijvoorbeeld
opgenomen in artikel 4 van de Ramsar-overeenkomst, de artikelen 4 en 8
van het SPAW-protocol en artikel III, vierde lid, onderdeel a, van de Bonn-conventie)
is bepaald dat de ter zake relevante bepalingen van deze verdragen van
toepassing zijn (tweede lid). Tenslotte is met het oog op de voordracht
van deze natuurparken bij de organen van de onderscheiden verdragen ten
einde deze op de officiële lijsten opgenomen te krijgen, verplicht
de instelling van een natuurpark aan de minister de melden (derde en vierde
lid). Deze is immers belast met de internationale aangelegenheden.
Artikelen 11 tot en met 14
Diverse verplichtingen die voortvloeien uit de natuurverdragen waar
de Nederlandse Antillen partij bij zijn of wensen te zijn, worden voor
zover niet behorende tot de directe verantwoordelijkheid van het Land,
overeenkomstig het uitgangspunt van deze ontwerp-landsverordening dat de
bevoegdheden daar dienen te liggen waar ze het best kunnen worden uitgeoefend,
aan de eilandgebieden ter uitvoering opgedragen. In verband met de verschillende
optiek van de onderscheiden verdragen is aan elk verdrag een apart artikel
gewijd. Er dient hierbij op te worden gewezen dat artikel 11 slechts een
deel van de verplichtingen regelt die voortvloeien uit het CITES verdrag.
De controle van de internationale handel in de beschermde wilde fauna en
flora dient als gevolg van de internationale aspecten daaraan verbonden
te geschieden door het Land. Zulks is reeds in de artikelen 7 en 8 bepaald.
Artikel 15
In dit artikel is aangegeven dat de eilandgebieden binnen twee jaar een eilandsverordening gereed dienen te hebben in zake de bescherming van de natuur zoals is opgedragen in deze landsverordening (eerste lid). Wat minimaal in de verordening moet staan, wordt bepaald door de verdragen. Bij de vaststelling van een zodanige eilandsverordening zal uiteraard rekening gehouden moeten worden met reeds bestaande eilandsverordeningen zoals mariene milieuverordeningen waarin natuurbeschermende regels zijn opgenomen. Deze zullen niet persé opgeheven of vervangen behoeven te worden. Er zal wel naar een logische samenhang te worden gestreefd.
In het tweede lid is verankerd dat het Land de eilandgebieden desgewenst kan bijstaan.
Indien de eilandgebieden geen gebruik maken van de in het tweede lid geopende mogelijkheid èn er voorts geen eilandsverordening tot stand komt zal het Land ingevolge het derde lid bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, de gewenste regeling voor het desbetreffende eilandgebied vaststellen en wel binnen 4 jaar na inwerkingtreding van deze landsverordening. Een dergelijk landsbesluit dient overigens wel in overleg met het bestuurscollege van het desbetreffende eilandgebied te worden voorbereid.
Voor een nadere toelichting op de in dit artikel aan het Land toegekende
bevoegdheid moge worden verwezen naar de ontwerp-landsverordening tot wijziging
van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen die Uw Staten gelijktijdig
met het onderhavige ontwerp wordt aangeboden.
Artikelen 17 tot en met 23
In deze artikelen zijn de nieuwe standaardbepalingen inzake toezicht
en opsporing opgenomen. Met deze bepalingen wordt vooruitgelopen op de
in voorbereiding zijnde aanwijzigingen voor de regelgeving waarin deze
bepalingen als model zullen worden opgenomen.
Artikelen 25 tot en met 33
Ook in deze artikelen wordt vooruitgelopen op de in voorbereiding zijnde
aanwijzigingen voor de regelgeving op te nemen modelbepalingen inzake de
bestuursdwang. Aangezien in de onderhavige ontwerp-landsverordening mede
bevoegdheden worden toegekend aan de eilandgebieden, achten de ondergetekenden
het gewenst in deze artikelen tevens te bepalen dat het bestuurscollege
eveneens bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang indien het betreft
overtredingen van eilandelijke voorschriften. De aan het gebruik van bestuursdwang
verbonden kosten komen voor rekening van de veroorzaker (artikel 27).
Artikelen 34 tot en met 37
Ten einde de naleving van het bij en krachtens deze ontwerp-landsverordening
bepaalde te kunnen afdwingen kunnen de bestuursorganen zich in plaats van
bestuursdwang ook bedienen van het instrument van last onder dwangsom.
Het aan de bestuursorganen ter beschikking staande instrumentarium is door
de toevoeging van dit laatste instrument naar de mening van de ondergetekenden
zodanig ruim dat onder alle omstandigheden kan worden opgetreden. Ook hier
geldt dat indien aan de invordering van de dwangsom kosten zijn verbonden
deze voor rekening van de veroor-zaker komen (artikel 35, tweede lid).
Artikelen 38 tot en met 40
Deze artikelen bevatten de reguliere strafbepalingen. Ook hierin in expliciet aandacht besteed aan overtreding van de eilandelijke voorschriften. Dit is nodig aangezien anders de strafmaat aanzienlijk lager is. Deze is immers voor de eilandgebieden vastgelegd in de Strafregeling Eilandgebieden (P.B. 1952, no. 3), welke regeling naar de huidige maatstaven als aanzienlijk verouderd moet worden beschouwd.
Ook zonder het vereiste in artikel VIII, eerste lid, onderdeel a, van
het CITES-verdrag en artikel 10, derde lid, van het SPAW-protocol zou de
regering overigens over zijn gegaan tot strafbaarstelling van de overtreding
van de diverse bij of krachtens de onderhavige ontwerp-landsverordening
gestelde gebods- en verbodsbepalingen.
Artikel 41
Dit artikel vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van het Cites-verdrag, in casu uit artikel VIII, eerste lid, onderdeel b, daarvan. Immers, dat verdrag beoogt de handel te reguleren door middel van een sluitend systeem van vergunningen, certificaten en ontheffingen. Indien blijkt, dat de desbetreffende bepalingen overtreden zijn, vereist de geest van het CITES-verdrag, dat de dieren of planten, die daarbij betrokken blijken, niet meer terug mogen keren in het vrije verkeer. Daartoe is het noodzakelijk de specimens in kwestie in beslag te kunnen nemen en daarna verbeurd te laten verklaren; daartoe strekt het eerste lid van het onderhavige artikel.
Voor levende dieren en planten staat vanzelfsprekend hun welzijn voorop; terstond na hun inbeslagneming zal derhalve voor hun behoud gezorgd moeten worden. Daarom voorziet het tweede lid in een inbeheergeving bij een gekwalificeerde instantie.
Zo spoedig mogelijk na hun inbeslagneming dient beslist te worden, of levende dieren en planten kunnen worden teruggeplaatst in het milieu waaruit zij afkomstig waren, d.w.z. of en hoe zij -tenzij het dieren en planten betreft die door de eilandgebieden op een lijst van lokaal beschermde dieren en planten zijn geplaatst (daarover handelt nl. het derde lid van dit artikel)- kunnen worden overgebracht naar het land van herkomst. Zo dat niet mogelijk is, moet bezien worden, of een andere lidstaat met een vergelijkbare natuurlijke leefomgeving voor die opvang kan zorgen. Zo ook dat niet tot een oplossing mocht leiden, zal de regering -hoewel zij de kans daarop niet groot acht- voor het desbetreffende dier of de desbetreffende plant in de Nederlandse Antillen zelf een passende blijvende opvang zoeken en zorg dragen voor inschrijving in het register, bedoeld in artikel 5, tweede lid, onderdeel b, ten 1e. Het desbetreffende dier (of plant) kan in het uiterste geval gedood of vernietigd worden, alhoewel deze oplossing de minst elegante is gezien het feit dat het gaat om een zeldzaam specimen; een en ander heeft zijn neerslag gevonden in het derde, vierde, vijfde en zesde lid van dit artikel.
Anders ligt het evenwel met dode dieren en planten, alsmede de delen en produkten ervan. Het behoud daarvan mag alleen in zeer bijzondere gevallen worden nagestreefd. In principe dient hier op grond van de CITES-verplichtingen van de Nederlandse Antillen een verdere handel onmogelijk gemaakt te worden, hetgeen de facto slechts effectief kan geschieden door ze te vernietigen. De waarde van deze objecten of goederen in het economisch verkeer behoort daarbij in ieder geval geen enkel rol te spelen. Zo is geheel in de lijn daarvan in Oost-Afrika recentelijk een zeer omvangrijke -en bij illegale verkoop zeer waardevolle- partij ivoor verbrand. Alleen indien het gaat om uit wetenschappelijk-educatief oogpunt unieke goederen, zou afwijking van deze hoofdregel mogelijk moeten zijn. Het zesde lid van het onderhavige artikel strekt tot dat doel. De regering stelt zich voor, dat de betrokken minister alleen gebruik zal maken van de aldaar gegeven bevoegdheid, indien hij -bijvoorbeeld via een uitspraak van de Commissie of het CITES-secretariaat- de overtuiging krijgt, dat het tijdelijk of blijvend behoud van het desbetreffende goed bij een wetenschappelijk instituut of museum zou moeten worden nagestreefd. In ieder geval dient de minister in zodanig geval de zekerheid te hebben gekregen, dat er geen handel meer mee zal plaatsvinden.
Voor zover aan de uitvoering van dit artikel kosten zijn verbonden zullen
deze op de veroorzaker worden verhaald. Daartoe zijn in het achtste lid
de artikelen 27 en 28 van overeenkomstige toepassing verklaard.
Artikelen 42 en 43
In het kader van een adequate rechtsbescherming van de burger achten de ondergetekenden het gewenst dat in afwachting van de totstandkoming van de Landsverordening administratieve rechtspraak geschillen met betrekking tot deze landsverordening en de daarop gebaseerde eilandsverordeningen aan de gewone rechter kunnen worden voorgelegd. In verband met het Benthem-arrest (A.B. 1986, no. 1) is tevens een rechtsgang in twee instanties opgenomen.
Artikel 44
In dit artikel wordt aangegeven wanneer het landelijk natuurbeleidsplan
en de eilandelijke natuurplannen de eerste keer uiterlijk gereed dienen
te zijn. Vervolgens zal eens in de vijf jaren een bijstelling dienen te
worden opgesteld.
Artikel 45
Dit artikel strekt er toe de consequenties van de onderhavige ontwerp-landsverordeningen te regelen voor andere op Lands-niveau getroffen wettelijke regelingen. Vanzelfsprekend zal vóór de inwerkingtreding van dit ontwerp door de regering gezorgd worden voor de noodzakelijke uitvoeringswetgeving, zodat tengevolge van de intrekking van de in dit artikel genoemde landsverordeningen geen lacunes in de wetgeving zullen ontstaan.
Aangezien het Landsbesluit in- en uitvoerverbod bedreigde dieren en
planten (P.B. 1992, no. 1) specifiek is vervaardigd ter voorbereiding van
de totstandkoming van het onderhavige ontwerp en de inhoud daarvan geregeld
is in de artikelen 7, 8 en 11 van het onderhavige ontwerp, wordt in dit
artikel mede voorgesteld dit landsbesluit in te trekken (vide het eerste
lid, onderdeel c). Voor zover eilandelijke regelgeving tot stand gebracht
moet worden op grond van de artikelen 10 tot en met 15 zal de momenteel
bestaande landelijke soortbescherming blijven gehandhaafd totdat deze door
eilandelijke voorschriften is vervangen.
Artikel 46
Dit artikel beoogt een voorziening te treffen voor de op het tijdstip
van de inwerkingtreding van deze ontwerp-landsverordening legaal in bezit
zijnde specimens. Deze dienen binnen zes maanden na de inwerkingtreding
te worden geregistreerd. Wordt zulks nagelaten dan volgt ingevolge het
derde lid bij ontdekking alsnog bestraffing. In verband met het feit dat
het alhier een overgangsbepaling betreft is er de voorkeur aangegeven het
derde lid in dit artikel op te nemen en niet in de paragraaf strafbepalingen
van Hoofdstuk 6, Sancties.
Artikel 47
De datum van inwerkingtreding zal bij landsbesluit worden vastgesteld. Dit is nodig om voldoende tijd te hebben voor de noodzakelijk voorbereidingen voor de inwerkingtreding. In die periode kan tevens de benodigde uitvoeringsregelgeving worden tot stand gebracht.
De Minister van Volksgezondheid
en Milieuhygiëne,
De Minister van Justitie,
De Minister van Financiën,
Voetnoten:
2) Onder biodiversiteit wordt verstaan de diversiteit aan biologische organismen. Daarbij wordt niet alleen gedacht aan soorten, maar ook aan populaties en volledige leefgemeenschappen.
3) Onder ecosysteem wordt verstaan een min of meer op zichzelf staand complex van leefgemeenschappen met een eigen dynamiek en onderlinge interacties tussen de levende en dode materie b.v. een tropisch oerwoud of een koraalrif.
4) Onder habitat wordt verstaan de biotische en a-biotische omgeving waarin een bepaald soort dier of plant leeft.
5) Onder soort (of species) wordt verstaan een natuurlijke populatie van organismen, wier erfelijke eigenschappen verschillen van die van elke andere groepering en die alleen door onderling te paren vruchtbare nakomelingen krijgen.
6) Onder populatie wordt verstaan een op zichzelf staand en in tijd en geografie afgescheiden groep individuen van dezelfde soort.
7) National Parks, Conservation, and Development; The role of protected areas in sustainable society. Proceedings of the World Congress on National Parks, Bali, Indonesia, 11-22 October 1982. Edited by Jeffrey A. McNeely and Kenton R. Miller. IUCN/ UNEP/ UNESCO/ WWF-USA/ PARKS Canada/ US NPS. Published by the Smithsonian Institution Press, Washington, D.C.
8) Regeringsbeslissing, Kamerstukken II, 1989/90, 21 149,
nrs. 2-3.
van de ontwerp-landsverordening natuurbeheer en bescherming
OVERZICHT VAN VERDRAGEN
____________________________________________________________________________
In werking getreden op 23 september 1980 voor het gehele Koninkrijk.
2. Verdrag van Washington van 3 maart 1973 inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantesoorten, met bijlagen (CITES-verdrag, Trb. 1975, 23)
In werking getreden op 18 juli 1983 alleen voor Nederland en op 1 augustus 1999 voor de Nederlandse Antillen
In werking getreden op 1 november 1983 voor het gehele Koninkrijk.
4. Protocol van Kingston van 18 januari 1990 betreffende speciaal beschermde gebieden en wilde dieren en planten bij het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het Caraïbische gebied (SPAW-protocol, Trb. 1990, 115)
Ondertekend door het Koninkrijk op 18 januari 1990.
Nog niet in werking getreden.
Ondertekend door het Koninkrijk op 5 juni 1992.
Nog niet in werking getreden.
